Finances locales/Le principe de l'annualité budgétaire

Le délai d'adoption et d'exécution du budget se rapporte à l'année civile en suivant un triptyque constitué de 3 règles :

• Le budget doit être affecté avant le début de l'année
• Le budget doit être adopté chaque année
• Le budget ne vaut que pour l'année.

De nombreux aménagements pour l'État. S'agissant des finances locales, ces aménagements sont beaucoup plus diversifiés, donc ce principe d'annualité se présente comme un « gruyère ».

Les aménagements avant le vote du budget

Il faudrait que le budget des collectivités territoriales soit adopté avant le 1er janvier de l'année civile. L'État souvent n'a pas encore adopté son budget à cette période, les collectivités territoriales ne connaissent donc pas encore un certain nombre de données financières. Il leur manque le montant des dotations versées par l'État.

Le code général des collectivités territoriales, à l'article L1612-2, autorise de manière implicite les collectivités territoriales à adopter leur budget jusqu'au 31 mars de l'année civile, ou avant le 15 avril de l'année du renouvellement des organes délibérants.

L'annualité budgétaire dans les collectivités territoriales est amputée d'un trimestre. Cela soulève 2 difficultés :

• qu'est-ce que la collectivité territoriale caf aie (incompréhensible) du 1er janvier au vote du budget d'un point de vue financier ?
• quand la collectivité territoriale ne parvient pas à respecter le délai du 31 mars, que se passe-t-il ?

Entre le 1er janvier et le vote du budget

Quand le budget de l'exercice précédent est expiré et la collectivité territoriale n'a pas de cadre budgétaire jusqu'au vote. Un dispositif de sécurité par le code général des collectivités territoriales avec un double harnachement : (phrases incompréhensibles)

• Le 1er mis en place pour la section de fonctionnement
• Le second mis en place pour la section d'investissement

La section de fonctionnement

Pour les recettes : l'exécutif de la collectivité territoriale, qui est l'ordonnateur de celle-ci, a le droit de mettre en recouvrement les recettes de la section de fonctionnement dans la limite des recettes inscrites dans le budget de l'année précédente. Ce pouvoir de mise en recouvrement confère-t-il le pouvoir d'adapter les taux des impôts pendant cette période ?

Non, le maire ne peut pas adapter le taux de l'impôt, ce qui laisse à l'organe délibérant le pouvoir de définir le taux lorsqu'il vote le budget.

Dans la pratique, cela n'a pas de conséquence car les impôts locaux font l'objet d'un recouvrement en fin d'année budgétaire.

Pour les dépenses : l'exécutif peut engager, liquider, mandater les dépenses de cette section dans la même limite que pour les recettes. Engager : c'est créer la dépense par un acte rendant la collectivité territoriale débitrice. Liquider : c'est calculer la dette Mandater : c'est donner d'ordre de payement de la dépense au comptable public.

La section d'investissement

Un problème de continuité du service public, les pouvoirs de l'exécutif sont plus faibles que dans la section de fonctionnement. L'exécutif peut pendant cette période engager, liquider et mandater les dépenses d'investissement. Mais à 2 conditions restrictives de l'utilisation de ces pouvoirs :

• cela n'est possible que sur autorisation spéciale de l'organe délibérant
• ce pouvoir ne peut être utilisé que dans la limite du quart des crédits d'investissement ouverts dans l'année budgétaire précédente.

Il y a toute fois une dépense qui fait l'objet d'un traitement spécial qui permet à l'organe exécutif de tout décider : c'est mandater de payer les dépenses qui sont afférentes au remboursement en capital des annuités de la dette qui viennent à échéance avant le vote du budget.

Après le délai limite pour le vote du budget

Après le 15 avril, la collectivité territoriale sera soumise à une procédure de contrôle budgétaire qui commence au 15 avril ou le 30 avril en période électorale.

Le préfet va saisir sans délai la chambre régionale des comptes et celle-ci va formuler dans un délai d'un mois par un avis public, des propositions pour le règlement du budget. Lequel règlement sera effectué par le représentant de l'état. La collectivité territoriale est dessaisie de son pouvoir budgétaire et c'est le préfet qui arrête et règle le budget et le rend exécutoire.

La loi du 02 mars 1982 « droit des libertés des communes, départements, régions » supprime en principe la tutelle administrative la tutelle budgétaire. C'est la raison pour laquelle le pouvoir de substitution du préfet donne lieu à des assouplissements pour éviter que cela apparaisse comme une vraie tutelle budgétaire. Différents assouplissements :

• L'intervention de la chambre régionale des comptes. Le préfet ne peut pas tout seul arrêter le budget de la collectivité territoriale. Il sollicite l'avis de la chambre régionale des comptes. S'il veut régler le budget d'une manière différente de celle de l'avis de la chambre régionale des comptes, il est obligé de motiver sa décision explicitement. Le plus souvent il suit cet avis de la chambre régionale des comptes.
• Si le défaut d'adoption du budget résulte d'une absence de communication de l'organe délibérant, des informations indispensables à l'établissement du budget. Le conseil de la collectivité territoriale va disposer d'un délai de 15 jours dès la communication de ces informations pour adopter son budget. (3 informations que l'état doit donner aux collectivités territoriales pour établir leur budget à temps : le montant des dotations (subvention, aides financières, compensation), le calcul des taxes fiscales (l'état doit indiquer à la collectivité territoriale les bases d'imposition aux 4 taxes directes locales, comme a la collectivité territoriale peut voter les taux applicables à ces bases), l'état doit communiquer l'évolution des rémunérations de ces agents.
• Quand le préfet après le 31 mars ne saisit pas de suite la chambre régionale des comptes soit par négligence ou de manière délibérée, l'organe délibérant de la collectivité territoriale peut toujours voter le budget tant que la chambre régionale des comptes n'aura pas été saisie. Car le délai n'entraîne pas la nullité du budget. Ce pouvoir budgétaire est perdu dans la saisine de la chambre régionale des comptes par le préfet et si pendant l'examen du budget par la chambre régionale des comptes, la collectivité territoriale vote un budget, le budget sera illégal. Le préfet a saisi la chambre régionale des comptes en défaut d'équilibre du budget.

Ces assouplissements deviennent plus importants après le vote du budget.

Les aménagements après le vote du budget

Le budget de la collectivité territoriale voté, il est valable que pour la durée de l'exercice budgétaire mais cette règle fait l'objet de nombreuses dérogations soit car pendant l'exercice budgétaire lui même, ce budget va être modifier soit après la fin de l'exercice budgétaire, ce budget aura un forme de survivance grâce à différends procédés.

Les aménagements durant l'exercice budgétaire

Ils sont nécessaires car s les finances locales, il n'existe pas de crédits évaluatifs, ni e crédits provisionnels. Tous les crédits inscrits au budget ont un caractère limitatif. Ces modifications peuvent être opérées par le budget supplémentaire ou par des décisions modificatrices.

Le budget supplémentaire

Il ressemble beaucoup à la loi de finances rectificative car comme elle il modifie les données budgétaires.

1. Le caractère facultatif du budget supplémentaire.

Cela concerne le conseil général (article L. 3312-1 du code général des collectivités territoriales) : le budget primitif, le budget supplémentaire et les décisions modificatrices sont votées par le conseil général.

Le budget supplémentaire est organisé dans les communes, départements, régions. Ce budget est fréquemment utilisé par les collectivités territoriales car il remplit 2 fonctions : correction du budget primitif et ?? Tout ajustement dans la section de fonctionnement fait des conséquences sur celle d'investissement car elles sont liées. Donc le budget supplémentaire devra faire des modifications dans les deux sections. Il faut aussi qu'il respecte le principe d'équilibre. Pour la collectivité territoriale, il ne peut y avoir qu'un seul budget supplémentaire. On ne rencontre pas cela avec l'état.

2. La fonction originale du budget supplémentaire

Dans les collectivités territoriales, ce budget supplémentaire est un budget d'ajustement mais aussi un budget de report. Les données afférentes à l'exécution du budget de l'année précédente (N-1) seront connues quand on vote le budget supplémentaire. On va utiliser le budget supplémentaire pour reporter le résultat du budget de l'année (N-1).

Soit le résultat est un excédent d'exécution donc il sera reporté dans le budget supplémentaire. Cela permet d'économiser des ressources prévues dans le budget primitif. Dans la pratique, quand on reporte un excédent, cela se traduit par une augmentation des dépenses, la collectivité territoriale utilisera l'excédent pour faire des dépenses supplémentaires non prévues dans le budget primitif. C'est une technique critiquée qui conduit à une inflation des dépenses.

Soit le résultat est un déficit d'exécution donc le budget supplémentaire devra enregistrer ce déficit. Cela ne peut se faire que par une augmentation des ressources dans le budget supplémentaire ou/ et une diminution des dépenses inscrites dans le budget supplémentaire. L'exercice du budget supplémentaire devient difficile car la collectivité territoriale l'utilise pour établir un équilibre rompu lors de l'exécution du budget de l'année (N-1).

Les décisions modificatrices

La collectivité territoriale peut en prendre autant que ce qui est nécessaire de faire alors que le budget supplémentaire est unique. Ces décisions sont des délibérations prises par l'organe délibérant de la collectivité territoriale, et ont pour objet de modifier le budget primitif. Cette modification ne porte que sur un seul point. Elles peuvent être prises tout au long de l'exercice budgétaire. Ce sont des délibérations budgétaires spéciales et elles portent exclusivement sur des dépenses pour ouvrir des crédits qui sont limitatifs. Les décisions modificatrices sont transmises dans un délai de 5 jours au représentant de l'état quand on veut ajuster les crédits dans fonctionnement dans une période qui suit la fin de l'exercice budgétaire. Un délai de 15 jours pour adopter une décision modificative au dé lai de transmission au représentant de l'état est de 5 jours.

Après la fin de l'exercice budgétaire

Ce budget a une forme de survivance sur l'exercice budgétaire suivant parfois plusieurs budgets à travers 3 techniques : la journée complémentaire, le report de crédit, les autorisations de programme ou d'engagement.

La journée complémentaire

Cette expression est utilisée dans les finances publiques pour identifier une période de temps situé au cours de l'année Nplus1 mais une période au cours de laquelle les opérations budgétaires réalisées sont rattachées au budget de l'année N. Pour les collectivités territoriales, la journée complémentaire existe aussi mais seulement pour sa section de fonctionnement et non pas pour celle d'investissement. Cette journée s'applique à des dépenses de la section de fonctionnement qui ne sont pas encore engagés avant le 31 décembre. Cette journée permet de réaliser l'ensemble du processus pendant cette période dans les collectivités territoriales. Cette journée complémentaire couvre l'intégralité du mois de janvier. C'est une manière de prolonger le budget de la collectivité territoriale d'un mois au moins pour la section de fonctionnement. Le budget de la collectivité territoriale est souvent adopté plusieurs semaines après le début de l'année civile. Pour le budget de l'état, cette journée complémentaire est très critiquée. On essaye de la réduire, de l'éliminer. Pendant la journée complémentaire, parfois on arrive pas à faire l'ensemble du processus de la dépense publique donc on utilise 2 techniques permettant de décaler le processus budgétaire sur l'année N+1.

Le report de crédit

Ils concernent les deux sections (fonctionnement et investissement).

La section de fonctionnement : le crédit de ce fonctionnement fait l'objet d'un report sur le budget de l'année N+1. Quand ces crédits ou dépenses ont été engagées avant le 31 janvier mais ne sont pas encore mandatés. Il faut établir un document « l'état des dépenses engagées non mandatées ». il est établit par l'ordonnateur à la fin de la journée complémentaire.

La section d'investissement : on établit « un état des crédits d'investissement reportés » mais là cet état devra être établi à la clôture de l'exercice budgétaire et non à la clôture de la journée complémentaire.

Ces reports de crédit ne doivent pas être confondus avec les reports de résultat correspondant au solde de l'exécution d'un budget. Ce solde amène à un résultat excédentaire ou déficitaire. Le report de crédit porte sur une dépense particulière. Le report de résultat porte sur un solde d'exécution. Le report de crédit concerne l'annualité budgétaire. Le report de résultat concerne à la fois l'annualité et l'équilibre budgétaire.

Les autorisations de programme ou d’engagement

Les autorisations de programme sont des crédits inscrits dans un budget pour pouvoir financer la réalisation d'un équipement public ayant besoins de plusieurs années de construction.

Dès le début, on inscrit dans le budget l'intégralité des dépenses nécessaires à la construction. Tous les crédits ne seront pas consommés pendant ladite année. On dépense ces crédits à mesure que les travaux avancent ; c'est un montant de crédit qui couvre le coût de l'ensemble de l'équipement. On inscrit dans l'année 1, l'ensemble du coût d'équipement. Cette autorisation de programme se fait sur 3 ans. La première année on consomme 10 milliards pour faire les fondations ; donc à la fin de l'année il reste 20 milliards. Ces 20 milliards sont inscrits sur le budget de l'année 2 à consommer. Dans celle-ci, on construit pour 10 milliards de pylônes ; il reste donc 10 milliards à la fin de l'année 2 qui sont inscrits dans le budget de l'année 3, on construit le viaduc.

Ces autorisations de programmes sont pluri-annuelles des équipements. Ce régime d'autorisation de programme est réformé par la loi organique du 01/08/2001. Celle-ci a changé la dénomination de ces autorisations en “autorisations d'engagement”.

Ces autorisations d'engagement sont possibles concernant les crédits de fonctionnement ? Ce sont des “ crédits d'engagement”.

Les collectivités territoriales devaient réaliser des opérations ponctuelles, annuelles, au début de la décentralisation. Puis on a l'idée de transposer les techniques des autorisations de l'état aux collectivités territoriales.

D'abord la loi du 22/07/1983 : On permet aux départements en tant que collectivité de créer des autorisations de programme pour construire les collèges. Puis une loi du 06/01/1986 : On étend cette technique aux régions sauf l'île de France qui avait une loi spécifique lui reconnaissant déjà la possibilité d'utiliser les autorisations de programme. La loi d'orientation du 06/02/1992 sur l'administration territoriale de la république : Dans son article 50, elle offre aux communes et à leurs établissements publics administratifs, la possibilité de recourir à cette technique. Cette loi ATR met du temps à avoir son décret d'application le 20/02/1997 qui précise la mise en œuvre de ces programmes pour les communes et établissements. Ce décret limite de recourir aux autorisations de programme pour les communes de 3500 habitants et plus et ceux pour les établissements publics administratifs.

Quand une commune membre a au moins 3500 habitants dans l'établissement public, pour utiliser la technique des autorisations de programme. 2 conséquences :

• Pour l'équilibre budgétaire au nouveau de l'état, il n'est pas obligatoire. On se pose la question de savoir comment se fait l'équilibre. Le problème est de savoir si l'équilibre budgétaire doit être atteint en prenant les crédits de paiement au autorisation de programme. Pour les collectivités territoriales, pour apprécier l'équilibre budgétaire on prend les crédits de paiement, en considération. L'ordonnateur de la collectivité territoriale dit tenir une comptabilité des engagements qui sont contractés dans le cadre d'une autorisation de programme pour lui permettre de suivre l'exécution du programme mais ne sont aps pris en compte dans l'appréciation de l‘équilibre budgétaire.
• La réforme de la loi organique du 01/08/2001 transforme les autorisations de programme en autorisation d'engagement ; ces autorisations d'engagement peuvent être utilisées pour les dépenses d'équipement et de fonctionnement. Est-ce que la réforme change le régime des autorisations d'engagement dans les collectivités territoriales ? Non, car la loi organique est relative aux lois de finances donc l'état et non les collectivités territoriales.

Un processus est engagé pour rendre applicable aux collectivités territoriales de façon progressive la notion d'engagement. À l'issu du processus, ce sera possible pour les collectivités territoriales de faire des autorisations d'engagement dans la section de fonctionnement.

La loi du 19/02/2003 réformant les règles budgétaires et comptables pour les départements. Cette loi transpose au niveau local, la technique des autorisations d'engagement. Cette loi peut elle s'appliquer aux régions, communes, et établissements publics ? Oui grâce à ces autorisations d'engagement, il est possible d'avoir une vision pluri-annuelle des engagements budgétaires.