Finances locales/L'unité budgétaire

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c’est un principe gigogne. le noyau dur est l’idée d’une totalité des ressources et charges d’un organisme public doit figurer dans le budget. a la seule lecture du budget, on sait tout les flux financiers de la collectivité territoriale.

2 conséquences:

  • le ou les documents budgétaires doivent tendre à l’unicité. c’est difficile à obtenir car beaucoup de disparité dans les charges et ressources. le plus souvent on aura une pluralité de documents que forment ensemble, le budget de la collectivité territoriale.
  • toute les ressources doivent être utilisées pour couvrir toutes les charges car ressource et charges sont d’un ensemble. “c’est l’universalité des ressources et charges”.

Sections

[modifier] L’unicité des documents budgétaires

dans les collectivités territoriales, il y a beaucoup de budgets,: primitifs, supplémentaire, décision modificatrices. ces trois documents ne remettent pas en jeu l’idée d’unicité. les collectivités territoriales sont appelées à utiliser une certain nombre de budgets qui sont différents du budget départemental, communal, régional. ces budgets prennent la forme de budgets annexes, de budgets autonomes.

[modifier] Les budgets annexes

dans les collectivités territoriales, ces budgets annexes sont différents que les budgets annexes de l’état. pour celles ci, il n’y a pas de définition du budget annexe que celui de l’état. c’est une notion flou.

[modifier] La notion de budget annexe

pour les collectivité territoriales, il existe une pluralité de situation sur lesquelles il est possible de parler de budget annexe. il y en a 4.

première situation: la section de commune. c’est un quartier d’une commune qui pour des raisons d’éloignement géographique de la commune bénéficie d’une reconnaissance à travers cette notion. cela se fait dans les communes de montagne avec des stations qui sont éloignées. la section de la commune constitue un budget annexe de la commune principale.

seconde situation: le statut particulier de paris, lyon, marseille. ces villes ont des arrondissements mais qui sont des circonscriptions administratives sans rapport avec les collectivités territoriales. dans le PLM, ces arrondissements sont des subdivisions internes de la ville. elles se caractérisent par un conseil et un maire d’arrondissement. cela entraîne pour les finances de ces subdivisions c’est “l’état spécial” qui s’ajoute au budget de la ville.

troisième situation: la régie en trois situations:

  • dans les collectivités, il y a les régies donc la collectivité prend elle même en charge l’activité de cette régie directe. le financement des activités de service public sera prévu par le budget de la collectivité.
  • puis les régies dotées de la seule autonomie financière. elles correspondent à des services publics de la collectivité dont le financement est retracé dans un budget spécial lequel est annexé au budget de la collectivité. on peut présenter les ressources et charges correspondant à l’activité du service public. l’individualisation du service public se fait à travers ce budget spécial.
  • les régies dotées de l’autonomie financière et de la personnalité morale. il forme un établissement public qui aura son propre budget.

on parle de budget annexe pour les régies du second cas.

la loi du 19. 02.2003 offre la possibilité aux départements en tant que collectivité territoriale de doter certaines activités, intervention ou services de budgets annexes.

[modifier] Le régime du budget annexe

tout budget ne peut être crée que dans les cas où le code général des collectivités territoriales autorise leur création donc le budget annexe n’est pas de droit commun car il déroge au principe d’unité budgétaire.

“ la région île de france a voulu créer un budget annexe dans le domaine d’apprentissage et formation continue donc créer une régie dotée d’une autonomie financière mais san personnalité morale. la région recevait des ressources allant dans les fonds des régions de formation. on peut donc créer un budget annexe car on a des ressources affectées.” “arrêt CE région île de france 10. 07. 1987”: le conseil d’état annule en s’appuyant sur le principe d’unicité budgétaire et en constatant ce type d’activité , lé législateur n’avait pas prévu expressément la possibilité de créer un budget annexe.

la collectivité territoriale ne peut pas de sa propre initiative décider librement que tel ou tel service sera doté d’un budget annexe donc autonome financièrement. cela n’est prévu que dans les cas prévus par le législateur.

parfois pour certains articles, la collectivité est obligé de recourir au budget annexe: pour retracer des opérations assujettis à la tVA en vertu du code général des impôts et pour le recours au budget annexe en ce qui concerne les SPIC car le code général des collectivités territoriales prévoit que le budget des SPIC doit être équilibré en recettes et dépenses.

le budget annexe ne peut être alimenté par des ressources ou dépenses qui proviennent du budget général. on ne peut faire prendre en charge des dépenses du budget annexe par celu idu budget général. les SPIC doivent avoir une autonomie propre. les SPIC sont financés par des redevances perçues sur les usagers et des subventions d’organismes.

la loi du 05. 01. 1988 “loi d’amélioration de la décentralisation”, permet aux collectivités de financer le budget annexe à l’aide du budget général en cas de contraintes particulières de fonctionnement imposées par les exigences du service public. cette situation arrive quand on fait des investissements nécessaires au fonctionnement du service public sans qu’une hausse des tarifs aide au financement de cet investissement.

la loi du 12. 04. 1996 supprime l’interdiction de financer à partir du budget général, les services de distribution d’eau et assainissement dans les communes de moins de 3000 habitants? ces communes peuvent financer elle mêmes.

[modifier] Les budgets autonomes

[modifier] Définition

on désigne les budgets d’organismes crées, comme des démembrements d’une personne publique qui se voit reconnaître la personnalité morale. en raison de cette personnalité morale, chaque organisme sera doté d’un budget juridiquement distinct du budget de la personne publique qui est à l’origine de cette création. on a un second budget donc on le qualifie d’autonome par rapport à celui de la personne publique créatrice. c’est la conséquence de la personnification juridique de cette organisme mais cela ne correspond pas à une autonomie financière. “c’est la débudgétisation” par rapport au budget du premier organisme. on sort des moyens financiers du budget du premier organisme et on les donne au second. ces relations constituent une dérogation à la règle d’unité budgétaire car deux budgets.

les budgets autonomes permettent un meilleur suivi financier d’une ou plusieurs domaines d’activités. on accepte donc ces dérogations.

[modifier] les situations de budget autonome

[modifier] Autonomie budgétaire de l’état

dans les relations entre l’état et les établissements publics nationaux, celles entre l’état et les entreprises publiques, celles entre l’état et les collectivités territoriales.

[modifier] Autonomie budgétaire par rapport à la collectivité territoriale

la collectivité est considérée comme le premier organisme et elle suscite la création d’un second organisme doté de la personnalité juridique qui aura un budget autonome. on déroge au principe d’ unicité du budget. la création d’un groupement, organisme de droit privé. on trouve les centres communaux d’action sociale. chaque commune peut en créer un sous la forme d’un établissement public. ces organismes peuvent prendre la forme de personnes morales privées. soit des sociétés d’économie mixte locale (SEML) ou les associations subventionnées par la collectivité territoriale. autour de la collectivité , on a une multitude d’organismes. on parle de satellisation des organismes autour de la collectivité.

[modifier] La conséquence de la règle de l’unicité budgétaire: l’universalité des ressources et charges

cette universalité signifie que l’ensemble des ressources concourent au financement de l’ensemble des charges. en principe, il n’y a pas d’affectation de certaines ressources à certaines charges et dans le budget on présente toujours des données brutes et jamais nettes.

pour les collectivités, la situation est très différente, l(universalité budgétaire se comprend d’une autre manière par rapport à l’état. elle bénéficie d’une autonomie par rapport à l’état.


pour les collectivités territoriales, l’universalité des ressources et charges comportent un dimension supplémentaire qui découlent de la séparation des ordonnateurs et comptables.

les fonctions d’ordonnateur e de comptable sont strictement séparés. dans le droit budgétaire de l’état on aura deux agents chargés d’exécuter le budget. ce principe s’applique aux collectivités territoriales mais cette séparation est encore plus forte.

la fonction d’ordonnateur est assuré par l’organe exécutif de la collectivité territoriale (maire, préfet, président du conseil régionale).l ‘ordonnateur est toujours un élu. alors que le comptable public sera toujours un agent de l’état (du ministère des finances). c’est lui qui tient les comptes de a collectivité.

le comptable public fait les comptes de celle ci en utilisant un compte unique pour elle. il y a donc une unité de caisse pour cette collectivité territoriale. les collectivités territoriales ont l’obligation de déposer l’intégralité de leurs fonds dans cette caisse tenu par cet agent comptable public. donc dans les caisses de l’état.

[modifier] L’obligation de dépôt de fonds des collectivités territoriales auprès de l’état

cette obligation a plusieurs fondements écrits et jurisprudentiels la critique de l’obligation

[modifier] Les fondements de l’obligation

[modifier] celle ci a des fondements textuels

ce sont eux articles de la constitution financière de la France : article de l’ordonnance du 02.01.1959 et un article de la loi organique du 01.08.2001

article 15 ordonnance 02.01.1959: les collectivités territoriales de la république et les établissements publics sont tenus de déposer au trésor toutes leurs disponibilités sauf dérogation admise par le ministre de l’économie et des finances. cette ordonnance régissait la matière de 1959 à 2001.

la loi organique 01.08.2001 reprend cette obligation dans son article 26/ 3 qui réitère l’obligation de dépôt avec 2 nuances:

  • le texte de la loi organique ne parle plus du trésor par une expression “état”.
  • cela concerne les exceptions à cette obligation. dans l’ordonnance de 1959, il fallait obtenir une dérogation du ministre de l’économie et des finances sur décision ministérielle. avec cette loi , la dérogation n’est possible que sur disposition express d’une loi de finances, il faut que le législateur accepte la dérogation.
[modifier] des fondements Jurisprudentiels

l’application de l’ordonnance de 1959 est à l’origine d’une jurisprudence qui précise la portée de cette obligation. le problème pratique que les collectivités territoriales est celui de la distinction de leurs fonds et de leurs disponibilités.

les fonds sont à la fois les ressources et les charges. quand les collectivités territoriales reçoivent leurs impôts locaux, l’impôt local fait l’objet d’un recouvrement de l’état et ensuite le produit de l’impot local est attribué à la collectivité territoriale par l’état. on transfert le produit du compte de l’état sur celui de la collectivité territoriale tenu par l’agent public et ce même compte est utilisé pour exécuter les dépenses de celle ci.

les disponibilités sont les excédents de trésorerie qui peuvent apparaître sur ce compte unique. ce compte unique comporte le plus souvent plus de recette que de dépenses. sur le compte tenu par l’agent comptable on aura toujours un excédent de trésorerie. est ce que la collectivité a la possibiblité de le placer ailleurs que sur le compte de l’état? la jurisprudence dit que NON dans un arrêt du CE: 09/01/1995 “préfet de la région rhône- alpes” :l’obligation de dépôt des fonds s’applique également à tout les fonds qui excèdent les besoins immédiat de la collectivité donc les excédents de trésorerie. dans cette affaire la collectivité avait placé 2 millions de francs d’excédent sur un compte bancaire, celle ci dit qu’elle les place sur ce compte car ils sont destinés à garantir les emprunts contractés par des établissement d’enseignement privé. car l’ordonnance de 1959 parle de “disponibilités” et dans cette notion il y a les flux financiers et l’excédent de trésorerie. donc les collectivités territoriales se sont vus interdire toute possibilité de placement sur un compte bancaire. la caisse des dépôts et consignations. même le recours à cette caisse n’est non pas possible pour les collectivités territoriales.

[modifier] La critique de l‘obligation

1 ere critique: l’obligation de dépôt est contraire à la libre administration des collectivités territoriales hors l’obligation de dépôt ne figure que dans un texte à valeur organique. donc dans la hiérarchie des normes , il y a un problème. ce régime est valable sous l’ordonnance de 1959 car elle n’a pas été contrôlée par le conseil constitutionnel à l’époque de son adoption. avec la loi organique a été soumise à ce contrôlent et le conseil constitutionnel n’a pas détecté de contrariété entre la libre administration des collectivités territoriales et l'obligation de dépôt des fonds telle qu’elle se présente dans l’article 26 de la loi organique.

2 eme critique: qui s’applique sur le droit communautaire. ce droit est fondé sur des principes de libre circulation des marchandises , personnes, capitaux. au titre de la libre circulation des capitaux que les collectivité territoriales critiquent l’obligation de dépôt . elles disent que cette obligation les empêchent de faire circuler les capitaux qui figurent sur le compte tenu par l’agent du trésor. elles se basent sur une directive 24/06/1988 sur la restriction des mouvements de capitaux. la liberté de circulation des capitaux dans l’union donc on supprimes les frontières financières entre les états. l’obligation de dépôt se base sur le principe du réseau bancaire privé français. on parle alors de flux financiers franco français donc les mouvements de capitaux ne sont pas intra communautaires.

la hiérarchie des normes en droit français; l’obligation de dépôt résulte de la loi organique or celle ci relative aux lois de finances à une valeur constitutionnelle. d’après la jurisprudence administrative, en cas de conflit entre une norme de valeur constitutionnelle et une autre à valeur communautaire , il y a lieu pour le juge français de privilégier la norme française. cette deuxième critique tombe face à cette argumentation.

3 eme critique: concernant la non rémunération des fonds qui sont déposés au près de l’état. parmi ces fonds il y a un excédent de trésorerie et les collectivités revendiquent un rémunération de cet excédent. l’état se refuse à l’accorder en s’appuyant sur 2 textes: la loi du 18/ 07/1892 relative aux départements et d’après celle ci, ceux ci sont obligés de déposer leur fonds dans la caisse de l’état sans rémunération. comme cette loi ne s’appliquent qu' aux départements quant est il des communes, l’état invoque un autre dispositif datant du régime de Vichy (14/09/1941) prévoyant la gratuité du dépôt des fonds concernant les communes. comme cette loi aurait du être abrogé. toute fois notre loi elle a été validée en 1945 car cela arrangeait l’état de ne pas rémunérer les fonds des communes . pour les régions on résonne par assimilation, elles sont devenues des collectivités territoriales donc n’y ont pas droit. ces justifications textuelles s’accompagnent d’une justification financière. les budgets des collectivités sont alimentées de 4 catégories de ressources: la fiscalité locale, les dotations versée par l’état, les rémunérations ou redevances pour services rendus et l’emprunt.

pour les 2 premières, elles sont allouées aux collectivités locales par l’état car l’état à travers la loi de finances autorise la perception de l’impôt. pour les dotations la dépendance vis à vis de l’état est plus important car elles sont inscrites dans le budget de l’état en dépense mais figurent dans les ressources des collectivités. pour les rémunérations pour services rendus, elles sont moins importantes que les 2 premières.

l’emprunt est une ressource qui cache un endettement et l’état considère que l’excédent de trésorerie est possible en raison de l’attitude de celui ci. les collectivités territoriales n’admettent pas beaucoup ce raisonnement, quand ce sont de grandes collectivités, elles se débrouillent pour éviter l’excédent de trésorerie. ‘c' est la recherche de la “trésorerie zéro”. la recherche de cette trésorerie zéro n’est pas facile car on prend le risque de tomber dans un déficit assez rapidement. ce qui provoque différentes conséquences. les collectivités territoriales ont recours à des emprunts à court terme au près d’un établissement bancaire et celui ci garantissant à celle ci d’avoir toujours une trésorerie de niveau zéro ou très peu positive.

du fait de ces différents critiques et de la pratique de la trésorerie zéro , récemment l’état a admis de plus en plus des dérogations à l’obligation de dépôt il permet aux collectivités de déroger à cette obligation.

[modifier] les dérogations à l’obligation de dépôt des disponibilités auprès de l’état

la LOLF admet la possibilité de dérogation à l’obligation de dépôt a condition qu’elles soient prévus par la loi. cela est fait pour la loi de finances de 2004. cette article est complété par un décret du 28/ 06/ 2004. les collectivités territoriales peuvent y déroger soit parce qu’elles se retrouvent dans certaines situations particulières soit car de manière plus générale elles peuvent bénéficier ‘un régime général d’exception.

[modifier] Le régime général

la nouvelle politique d’élargissement des possibilités de dérogation de l’état. ce régime général s’appliques aux collectivités territoriales ainsi que leurs établissements publics dans 4 situations générales:

- quand la collectivité reçoit une libéralité, c’est un don ou legs effectué par un particulier qui donne une somme à la collectivité territoriale.

- quand la collectivité procède à l’aliénation d’un élément de son patrimoine . le prix de la vente correspond à un fonds auquel la collectivité déroge à l’obligation de dépôt.

- quand la collectivité a contracté des emprunts dont l’emploi est différé par des raisons indépendantes de la volonté de la collectivité ou de l’établissement public. l’emprunt est toujours une ressource de la section d’investissement; parfois un investissement est différé dans le temps.

- quand on a des recettes exceptionnelles que la collectivité perçoit et en attendant leur réemploi, la collectivité aura la possibilité de déroger à l’obligation. cela peut être une indemnité d’assurance ou des pénalités qu’elle reçoit d’une société qui a un retard.

il indique aussi aux collectivités locales la manière dont elles peuvent déroger ce n’est pas une dérogation libre. la collectivité ne peut faire que 3 choses:

elles peuvent déposer ces fonds sur un compte auprès de l’état en sachant que c’est un compte à terme qui prévoit la période de dépôt donc de négocie une rémunération de celui ci avec l’état.

c’est de placer ces fonds en titre émis ou garantis par les états membres de la communauté européenne ou les autres états partis à l’accord sur l’espace économique européen. cette possibilité est rendue nécessaire par le droit communautaire avec le principe de la libre circulation des capitaux. en pratique c’est très rare que les collectivités utilisent cette possibilité de placement.

c’est de placer les fonds en part ou en action d’organismes de placement collectif de valeurs mobilières, ce sont les OPCVM. cette possibilité ouverte car les établissements bancaires français voulaient aussi bénéficier de ces fonds. et on dit que ces organismes peuvent être de tout les états membres de la communauté européenne.

qui dans la collectivité décide de ce placement? elles sont prises à l’initiative de l’organe délibérant de celle ci. cet organe délibérant peut accorder une délégation à l’exécutif de la collectivité.

[modifier] les dérogations particulières

les dérogations en matière de dépôt et les dérogations en matière de placement. cela concerne l’ensemble des fonds du service.

[modifier] en matière de dépôt

cela permet a la collectivité ou l’établissement public d' ouvrir` un compte bancaire ou postale autre que le compte de l’état. cela est possible s’agissant de 3 services:

- les régies qui sont dotées de la personnalité morale et l’autonomie financière. seulement si la régie en question est chargée de la gestion d’un SPIC. cette régie exerce une activité concurrentielle qui peut justifier l’ouverture d’un compte de dépôt soit à la poste ou dans un banque. cela nécessite une autorisation préalable de la part du trésorier payeur général(TPG) chef du service du trésor public dans le département. la décision d’ouverture du compte doit être transmise au représentant d’état du département ou à son délégué dans l’arrondissement. l’état va très fortement surveiller cette dérogation.

- ce sont les régies de recette, d’avance et celles de recette et d’avance.

c’est un régime qui permet à l’ordonnateur de percevoir de recettes ou d’effectuer une dépense si c’est une régie d’avance. on utilise cette technique de régie quand il y a un grand nombre de recettes ou dépenses a encaisser ou payer mais que le montant de chaque opération est faible. on admet que les fonds de la régie peuvent être placés de manière temporaire sur un compte bancaire ou postal ouvert au nom du régisseur. toutes les régies de ce type ne peuvent pas utiliser ce moyen, elle doit prouver des contraintes particulières soit liés à son implantation géographique soit à la sécurité des fonds et des personnes.

- ce sont les établissements publics des HLM. les offices publiques d’HLM et celles d’aménagements et de construction. elles ont la possibilité d’ouvrir un compte à la poste soit à la caisse d‘épargne. mais ils peuvent aussi utiliser la caisse des dépôts et consignations ou la banque de France. les établissements financiers bénéficiaires sont limités.


[modifier] des dérogations particulières en matière de placement

ce n’est plus l’intégralité des fonds qui seront placés autre que sur le compte du trésor public mais ce sera une excédent ou un type particulier de ressources. 5 dérogations: - les collectivités territoriales qui perçoivent des recettes de la vente de bois. ce sont des collectivités forestières qui peuvent placé les ressources provenant de la vente de bois sur un compte ouvert dans le cadre d’un fonds d’épargne forestier. loi du 09/ 07/ 2001 sur l’orientation de la forêt provoqué par la tempête de 1999. l’avantage de ce fonds permet de financer l’investissement forestier. ce fonds est alimenté par des ressources venant des collectivités territoriales. les établissements financiers peuvent prêter aux collectivités des moyens pour faire des investissements forestiers.

- les syndicats de commune et ceux mixtes. les syndicats de commune sotn des établissement publics de coopération intercommunales qui n’exercent que des compétences qui leur sont été accordés par es communes qui font partie de ces syndicats. il y a les syndicats de commune a vocation unique et ceux qui ont plusieurs compétences. les syndicats mixtes ne sont pas des établissement public de coopération inter communale mais ils sont des établissements publics de coopération locale. la nuance résulte de ce que les syndicats mixtes peuvent et doivent regrouper des personnes publiques ou des collectivités territoriales de catégorie différentes. parmi les syndicats mixtes, il y les syndicats mixtes dit “fermés” car il n’y aura que des collectivités territoriales ou de regroupements de collectivités. il y a des syndicats mixtes qui sont “ouverts” donc comprend outre des collectivités d’autre personnes publiques (par exemple des chambres consulaires). ces syndicats de commune peuvent déroger lorsque ils ont un solde d’éxecution de la section d’investissement qui est positif donc ils ont un excédent de trésorerie de cette section et auront la possibilité de placer sur un compte. ici toute possibilité de compte est possible.

- les régies chargées de la gestion d’un SPIC. elles peuventêtre dotées de la personnalité morale et autonomie financière ou alors seulement l’autonomie financière. cette personnalité morale prend la forme d’un établissement public et sans cette personnalité, elles sont juste un service de la collectivité. elles ont souvent un excédent de trésorerie et on tla possibilité de placer cet excédent auprès d’un établissement bancaire.

- les établissement publics de santé exercent certaines activités à titre subsidiaire tel que l’exploitation de brevet, de licence ou prestation de service au profit de tiers. ces prestations sont ddes activités accéssoires. quand lles génèrent unn excédent , l’établissement peut placer les fonds auprès d’un établissement bancaire.

- les établissements publics d’ HLM. ces organismes disposent d’une trésorerie. celle ci peut être placée dans un établissement bancaire que pour l’excédent .

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